城鎮群和大灣區已經成為國家新型城鎮化和區域轉型發展的戰略方向。在建設交通強國的背景下，大灣區內跨行政區的交通基礎設施建設應實現互聯互通、共建共享。創新城市間公共交通綜合體系的供給，有利于突破行政區之間經濟壁壘、增強資源要素自由流動、緩解小汽車主導的交通問題、重塑區域空間與經濟格局，從而顯著增強城市和區域的綜合競爭力。未來應繼續完善跨市交通協調機制、落實公交優先理念、促進多模式交通銜接、優化交通出行品質、引導“交通—產業—土地”協同。

便捷高效的綜合交通運輸體系 是支撐灣區發展的基石

作為重要的經濟空間形態與對內對外聯通的高地，灣區正成為繁榮全球和區域經濟的重點區域。目前，包括紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區、粵港澳大灣區等在內的世界級灣區，以開放多元的外向經濟結構、全球城市網絡核心節點、高效的資源配置能力等特征，不斷強化創新引領和基礎設施的互聯互通，以發揮經濟集聚與輻射功能，成為支撐全球和區域經濟增長、產業轉型與升級、科技研發創新等的核心地區。

便捷、高效的綜合交通運輸體系是支撐灣區發展的基石。紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區都構建了公路、鐵路、航空、軌道交通、水路、港口等綜合交通運輸體系。尤其在高密度的東京灣區，以軌道交通為主導的公共交通網絡承擔了60%的通勤和商務出行需求，不斷強化灣區城市之間的社會經濟聯系，推動產業和空間的融合。

作為國家政策導向的綜合開發區，灣區在國家政策上被賦予不同的發展目標，對交通運輸發展提出新的要求。

當前我國灣區發展處于全球第四次產業轉移的重要階段。產業發展一般規律表明，金融、教育、科技、創新等現代生產性服務業將成為灣區的主導產業?，F代服務業的重要特征是信息、資金、人才等要素的快速流動。為此，加快構建快速、安全、高品質的跨市綜合交通運輸系統，能促進產業轉型升級，擴大經濟社會效益。在珠三角地區，跨市軌道交通經歷了國家干線鐵路、區域軌道交通系統和高速鐵路的演進，更加強調快速便利的交通建設和政策優化，以滿足現代生產性服務業發展所衍生的交通需求。

我國主要灣區也是國家和區域多種政策的疊加區。作為多功能復合地區，灣區的對外、對內交通被賦予新的時代使命。近年來，我國各主要灣區對外交通需求不斷增長，交通基礎設施在促進國際貿易、產業發展、經濟聯系、文化交流等方面發揮重大作用。例如，粵港澳大灣區年平均航空客運量達1.1億人次，已經接近紐約、舊金山、東京等世界級大灣區。落實國家“一帶一路”倡議，當前仍需強化灣區對外交通門戶樞紐地位。

灣區各城市間存在巨大的住房價格和公共服務差異，跨城出行甚至跨城通勤規模不斷增加。當前，各灣區的通勤圈已逐漸從核心城市拓展到周邊城市，“圈層型、向心型”通勤形態加速發展。例如，在深莞惠都市圈，由于深圳與周邊的東莞、惠州、汕尾在住房價格上形成巨大差異，深圳居民和企業向外轉移的需求凸顯。2014年以來，東莞憑借地緣、產業配套、城市環境等優勢，成為深圳產業轉移的首選地；2015年，東莞內資項目清單中，來自深圳項目的協議投資額為425.28億元，占比達34%；2018年10月，深圳市人才安居集團東莞塘廈競得一宗商住用地，成為深圳保障房落地東莞的標志。此外，深圳在汕尾成立了深汕特別合作區，推動飛地經濟主導的區域合作?？梢?，滿足跨城通勤需求成為灣區都市圈構建公共交通體系的重要目標之一。

灣區交通發展面臨三大問題

一是日益增長的跨市通勤需求與交通供給不足的問題。某出行平臺發布的報告顯示，2017年跨市通勤日益普遍，京津冀城市群、長三角城市群和粵港澳大灣區的跨市通勤規模增長了186%，尤其在粵港澳大灣區跨市通勤的人數增長了近3倍?？缡型ㄇ趯鹘y交通供給提出更高要求，更便捷、高效、低票價和方便換乘的跨市交通服務成為普遍期待。

二是小汽車主導的跨市出行與低碳發展的協調問題。過去30年我國城市區域交通投資和建設的重點是道路交通。受潛在交通擁堵影響，道路交通主導的出行服務難以滿足跨市通勤和商務交通多樣化、及時性的需求。同時，小汽車主導的跨市出行會增加交通擁堵狀況，降低出行效率，且與區域生態環境培育和低碳化發展并不兼容。

三是城市間利益沖突導致跨市交通低效率建設的問題。作為跨越城市行政區的基礎設施投資和建設，跨市交通服務規劃、建設和運營，需要區域政府與沿線各地方政府的深度合作。在現行的財稅體制、經濟收益分配等體制下，地方政府往往更關注行政區內的基礎設施投資、空間開發與經濟社會效益，由于缺乏常規的區域性交通建設管理部門與成本收益分擔體制，會降低跨市交通建設和運營效率，阻礙灣區城市間的融合發展。即使在同城化程度較高的廣州—佛山都市區，城際地鐵建設、道路交通快速化、出租車回程點設置等協調進程仍然緩慢，“斷頭路”現象仍較為突出。

面向灣區協同的跨市交通發展戰略

加快灣區門戶交通樞紐建設，提升全球城市等級體系。建設門戶交通樞紐是灣區加強國內外聯系、創新經濟增長方式、支撐構建具備國際水準綜合交通運輸體系的基礎。圍繞灣區門戶交通樞紐建設，統籌海、陸、空交通的聯動發展，提升灣區在全球城市聯系和生產網絡中的等級體系；優化灣區機場群、港口群的分工協作，提升國際航運地位；完善內陸通道建設，發揮灣區集聚輻射功能，引領快速發展。

創新多模式交通供給，實現灣區交通互聯互通互享。加強灣區核心城市與非核心城市的互動聯系，建設跨市鐵路、市郊鐵路、通勤鐵路、跨市地鐵等多樣化公共交通體系。推動灣區核心城市間半小時通勤圈，核心城市與外圍城市1小時通勤圈建設。規劃和建設核心城市之間的通道，推動灣區城市間高效、便捷聯系。

推動公交優先和公交都市建設，構建適應高密度的軌道灣區。當前，灣區核心城市普遍面臨可建設用地、水資源、生態環境保護等約束。面對空間資源約束，迫切需要創新經濟增長模式，提升軌道交通主導的空間移動性建設，圍繞城市、跨市軌道交通站點進行空間高密度開發與城市功能優化配置。

完善跨市交通運輸部門協作機制。歐美等發達地區和國家已經建立了都市區規劃委員會等常規機構，推進都市區跨市交通投資、建設和運營。在落實灣區跨市交通發展中，應建立常規的區域協調機制，探索城市間交通成本與利益分享機制，保障灣區交通高水準規劃與高效率實施。例如，深圳、惠州和汕尾市政府積極與中國鐵路廣州局集團有限公司開展協商，于2015年9月和2017年1月，先后開通了坪山快捷線和深惠汕捷運，保障了深圳中心區—深圳坪山—惠州—深汕合作區—汕尾居民的跨市商務和通勤交通需求。該跨市軌道交通的創新供給，不僅建立在多層級政府協商等基礎上，還有賴于建立了責權明晰的運營虧損承擔機制。深惠汕捷運列車每年的運營補貼規模約為1.8億元，經各利益方商議，坪山新區承擔47%，惠州市承擔21%，深汕合作區承擔13%，汕尾市承擔19%的運營虧損。

強化跨市交通引導開發，實現交通、產業、空間聯動發展。灣區核心城市受到資源和空間約束，核心城市與外圍城市共同建立合作區已經成為灣區空間開發的新現象。伴隨著灣區核心城市產業升級和空間轉移，加強跨市交通導向開發，推動交通、產業、空間聯動發展，成為深化核心城市經濟轉型、核心城市帶動外圍城市發展的重要策略。

構建需求響應的交通供給模式，增強跨市交通出行品質。面向城市經濟發展、產業結構和居民個體的多樣化交通需求，倡導跨市軌道網為主，慢行交通、定制交通、共享交通為輔的灣區交通體系建設，強化交通需求智慧管理和高品質供給，打造綠色、低碳、智能、共享交通體系。積極貫徹“互聯網+交通”的供給側改革思路，創新交通組織和服務模式，逐步提升基于需求的交通響應模式，為灣區經濟社會發展和居民出行提供多元化選擇。